PPP

เกี่ยวกับการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน



ความเป็นมาของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน

           พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว  มีการประกาศใช้  “พระราชบัญญัติควบคุมกิจการค้าขายอันกระทบถึง
ความปลอดภัย หรือผาสุกแห่งสาธารณชนพุทธศักราช 2471”  เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม พ.ศ. 2471 โดยรัฐเป็นผู้ผูกขาด
การประกอบกิจการค้าขายอันเป็นสาธารณูปโภคแต่ผู้เดียว เอกชนจะเข้ามาดำเนินการจัดทำจะต้องได้รับพระราชทาน
พระบรมราชานุญาตหรือสัมปทานก่อน กิจการที่ถือว่าเป็นกิจการค้าขายอันเป็นสาธารณูปโภค  ได้แก่ การรถไฟ รถราง
ขุดคลองเดินอากาศ  ประปา  ชลประทาน  โรงไฟฟ้า ฯลฯ และได้กำหนดกิจการอื่นที่จะดำเนินการได้ต้องได้รับพระราชทาน
พระบรมราชานุญาตหรือสัมปทานก่อน เช่น กิจการประกันภัย ธนาคาร เครดิตฟองซิเอร์ในปี พ.ศ. 2475 ได้มีการเปลี่ยนแปลง
การปกครองและได้เปลี่ยนแปลงผู้มีอำนาจในการอนุญาตจากพระมหากษัตริย์มาเป็นรัฐบาล

           เกิดการปฏิวัตินำโดยจอมพลถนอม กิตติขจร หัวหน้าคณะปฏิวัติได้มีประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 58
ลงวันที่ 26 มกราคม 2515 ยกเลิกพระราชบัญญัติควบคุมกิจการค้า อันกระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชน
พุทธศักราช 2471 และที่แก้ไขเพิ่มเติม เนื่องจากมีผู้ประกอบกิจการค้าเป็นจำนวนมากและไม่มีกฎหมายควบคุมการประกอบ
กิจการดังกล่าว โดยประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ ได้กำหนดกิจการค้าขายอันเป็นสาธารณูปโภคที่อยู่ในความควบคุม
และต้องได้รับอนุญาต หรือสัมปทานจากรัฐมนตรีผู้เกี่ยวข้องก่อน จึงจะสามารถดำเนินการได้ ได้แก่ การรถไฟ การรถราง
การขุดคลอง การเดินอากาศ การประปาการชลประทาน การไฟฟ้า การผลิตเพื่อจำหน่ายหรือจำหน่ายก๊าซโดยระบบเส้นท่อ
ไปยังอาคารต่างๆ บรรดากิจการอื่นอันกระทบกระเทือนถึงความปลอดภัยหรือ ผาสุกของประชาชนตามที่ระบุไว้ ในพระราชกฤษฎีกา
การอนุญาตหรือการให้สัมปทานตามประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ ไม่มีแนวทางปฏิบัติหรือหลักเกณฑ์ที่แน่นอน

           วันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 รัฐบาลที่คณะรัฐประหารตั้งขึ้นโดยมีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี ได้จัดทำ
“พระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535“ เมื่อวันที่ 8 เมษายน พ.ศ. 2535
โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดความโปร่งใสในการร่วมดำเนินงานระหว่างรัฐและเอกชน แต่เกิดปัญหาสร้างขั้นตอนที่ยุ่งยากจน
เป็นอุปสรรคในการอนุมัติโครงการต่างๆ จึงมีความพยายามที่จะแก้ไขกฎหมายดังกล่าว ได้มีการร่างกฎหมายฉบับใหม่เสนอ
โดย นายกรณ์ จาติกวณิช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีที่มีนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ
เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม 2554 ภายหลังจากที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบในหลักการ ก็ได้ส่งร่างกฎหมาย
ดังกล่าวให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าว
แล้วเสร็จ เมื่อวันที่ 23 มีนาคม 2555 ต่อมาในวันที่ 29 มีนาคม 2555 คณะรัฐมนตรีซึ่งมีนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร
เป็นนายกรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายดังกล่าว ที่ผ่านการตรวจพิจารณาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาและได้เสนอ
ต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณา และได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 3 เมษายน 2556 เรียกว่า “พระราชบัญญัติการให้เอกชน
ร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556” มีผลใช้บังคับตั้งแต่ วันที่ 4 เมษายน 2556 โดยมีบทบัญญัติในเรื่องของขอบเขตของ
โครงการที่ให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐอย่างกว้างขวางอันส่งผลให้มีโครงการร่วมลงทุนที่ไม่ได้อยู่ในกิจการที่เกี่ยวข้องกับ
โครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะซึ่งเป็นภารกิจของรัฐที่ต้องจัดทำเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม และการยกระดับคุณภาพ
ชีวิตของประชาชนที่รัฐประสงค์จะสนับสนุนให้เอกชนร่วมลงทุนต้องเข้ามาสู่กระบวนการตามกฎหมายดังกล่าว  นอกจากนี้
กฎหมายดังกล่าวยังไม่มีการสะท้อนถึงความเป็นหุ้นส่วนระหว่างรัฐและเอกชนที่ร่วมลงทุนในโครงการของรัฐที่ชัดเจน ประกอบกับ
ยังขาดมาตรการในการแก้ไขปัญหาระหว่างหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องและมาตรการส่งเสริมการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน
อันส่งผลให้การดำเนินโครงการมีความล่าช้าและเอกชนยังไม่ให้ความสนใจที่จะเข้าร่วมลงทุนในโครงการของรัฐเท่าที่ควร
จึงมีความจำเป็นต้องปรับปรุงกฎหมายดังกล่าว โดยได้มีการร่างกฎหมายขึ้นมาใหม่ เพื่อให้มีการกำหนดนโยบายของรัฐที่ชัดเจน
และแน่นอนในการจัดทำโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะ โดยมุ่งเน้นการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนที่ตั้งอยู่บนพื้นฐาน
ของความเป็นหุ้นส่วนระหว่างรัฐและเอกชน กำหนดกลไกในการแก้ไขปัญหา อุปสรรคหรือความล่าช้าในการจัดทำหรือดำเนิน
โครงการร่วมลงทุน และมีมาตรการส่งเสริมการร่วมลงทุนให้แก่โครงการร่วมลงทุนอย่างเหมาะสมภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลัง
โดยมุ่งเน้นการใช้ความเชี่ยวชาญและนวัตกรรมของเอกชนรวมทั้งการถ่ายทอดความรู้ดังกล่าวไปยังหน่วยงานและบุคลากรของภาครัฐ
ในขณะเดียวกันหลักเกณฑ์และขั้นตอนในการจัดทำโครงการร่วมลงทุนยังคงกระชับ โปร่งใส และตรวจสอบได้  โดยคณะรัฐมนตรีซึ่งมี
พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายดังกล่าว ที่ผ่านการตรวจพิจารณาจากคณะกรรมการ
กฤษฎีกาและได้เสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาและได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2562 เรียกว่า “พระราชบัญญัติ
การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562” (พ.ร.บ. การร่วมลงทุนฯ ปี 2562) มีผลใช้บังคับตั้งแต่ วันที่ 11 มีนาคม 2562

 

การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน คืออะไร

          โครงการที่ต้องดำเนินการตาม พ.ร.บ. การร่วมลงทุนฯ ปี 2562 ต้องเป็นโครงการลงทุนของรัฐในกิจการที่หน่วยงานของรัฐ
หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งหรือหลายหน่วยงานรวมกันมีหน้าที่และอำนาจต้องทำตามกฎหมายหรือกฎ หรือที่มีหน้าที่และอำนาจ
ต้องทำตามวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งตามนิยามคำว่า “โครงการ” และต้องมีการร่วมลงทุนกับเอกชนไม่ว่าโดยวิธีใดหรือมอบให้เอกชน
ลงทุนแต่ฝ่ายเดียว โดยวิธีการอนุญาต หรือให้สัมปทาน หรือให้สิทธิไม่ว่าในลักษณะใดตามนิยามคำว่า “ร่วมลงทุน” โดยขอบเขตของ
โครงการร่วมลงทุนจะต้องเป็นกิจการเกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะตามมาตรา 7 แห่ง พ.ร.บ. การร่วมลงทุนฯ ปี 2562

 

หลักการการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน

การดำเนินการภายใต้พระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อบรรลุเป้าประสงค์ของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐ
และเอกชน ดังต่อไปนี้

  1. ความสอดคล้องกับแผนการจัดทำโครงการร่วมลงทุน
  2. ความเป็นหุ้นส่วนระหว่างรัฐและเอกชน ซึ่งต้องมีการจัดสรรความเสี่ยงและผลประโยชน์ตอบแทนให้แก่เอกชนอย่างเป็นธรรม
    โดยคำนึงถึงความสำเร็จของโครงการร่วมลงทุนและความคุ้มค่าในการดำเนินโครงการร่วมลงทุน
  3. การรักษาวินัยการเงินการคลังของรัฐ
  4. การใช้ความรู้ ความสามารถ ความเชี่ยวชาญ และนวัตกรรมของเอกชนในการให้บริการสาธารณะ
    ของโครงการร่วมลงทุน และการถ่ายทอดความรู้ ความสามารถ และความเชี่ยวชาญไปยังหน่วยงาน
    และบุคลากรของภาครัฐ
  5. ความโปร่งใสและตรวจสอบได้ในการจัดทำและดำเนินโครงการร่วมลงทุน รวมถึงกระบวนการตัดสินใจ
    ที่เกี่ยวข้อง
  6. สิทธิและประโยชน์ของผู้รับบริการจากโครงการร่วมลงทุน

 

จุดเด่นของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน

  1. มีขอบเขตของโครงการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนที่ชัดเจน โดยมุ่งเน้นโครงการที่เป็นโครงสร้างพื้นฐาน
    และบริการสาธารณะเท่านั้น ไม่รวมถึงการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของหน่วยงานของรัฐ
    และทรัพยากรธรรมชาติที่จะต้องมีกฎระเบียบรองรับที่เหมาะสมในการคัดเลือกและกำกับดูแลต่อไป
  2. มาตรการสนับสนุน โดยมีมาตรการสนับสนุนการร่วมลงทุนให้แก่โครงการร่วมลงทุน อย่างเหมาะสมภายใต้กรอบวินัย
    การเงินการคลัง
  3. มีการถ่ายทอดความรู้ โดยมุ่งเน้นการใช้ความเชี่ยวชาญและนวัตกรรมของเอกชน รวมทั้งถ่ายทอดความรู้
    ไปยังหน่วยงานและบุคลากรของภาครัฐ
  4. กระชับเปิดเผย โดยกำหนดกลไกในการแก้ไขปัญหา อุปสรรค และความล่าช้าในการจัดทำหรือดำเนินโครงการ
    ร่วมลงทุนบนหลักการเปิดเผย โปร่งใส
  5. ความเป็นหุ้นส่วน โดยมุ่งเน้นความเป็นหุ้นส่วนระหว่างรัฐและเอกชน
  6. นโยบายของรัฐ มีการกำหนดนโยบายของรัฐที่ชัดเจนและแน่นอนในการจัดทำโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะ
    ผ่านแผนการจัดทำโครงการร่วมลงทุน

 

ประโยชน์ของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (PPP)

  1. การเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
  2. ตอบสนองความต้องการในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ
  3. ส่งเสริมให้เกิดประสิทธิภาพ ความเชี่ยวชาญและนวัตกรรรมจากเอกชน

 

ข้อพิจารณาในการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน ควรคำนึงถึงประโยชน์ที่จะได้รับ ต่อไปนี้

การพิจารณาต้นทุนอย่างครบวงจร (Whole of Life Cycle Cost)          

          การพิจารณาต้นทุนทั้งหมดตลอดอายุสัญญา ตั้งแต่ต้นทุนการศึกษาและพัฒนาโครงการ ต้นทุน
การออกแบบ ต้นทุนการก่อสร้าง ต้นทุนการดำเนินงานและต้นทุนการบำรุงรักษา รวมทั้งคำนึงถึงต้นทุน
ด้านผลกระทบต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม เพื่อให้คู่สัญญาเอกชนบริหารจัดการโครงการให้เกิดประโยชน์สูงสุด

 

ความคุ้มค่าทางการเงิน (Value for Money)         

การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนต้องแสดงให้เห็นว่า เกิดความคุ้มค่าทางการเงินมากกว่าการที่ภาครัฐดำเนินการเอง
ทั้งนี้ นอกจากการคำนึงถึงต้นทุนดำเนินการแล้ว ต้องมีการพิจารณาถึงคุณภาพการให้บริการประชาชนและประโยชน์
ในด้านอื่นๆ ร่วมด้วย

การจัดสรรความเสี่ยงระหว่างคู่สัญญาที่เหมาะสม (Risk Sharing)         

          มีการจัดสรรความเสี่ยงอย่างเหมาะสมระหว่างภาครัฐและเอกชน โดยพิจารณาจากฝ่ายที่สามารถบริหารจัดการความเสี่ยง
ในแต่ละประเภทได้ดีที่สุดเป็นผู้รับความเสี่ยงนั้นๆ

 

การพัฒนาระดับการให้บริการให้ดียิ่งขึ้น (Improved Level of Service)         

การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ เป็นการผสมผสานความเชี่ยวชาญระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนในการให้ทรัพยากร
รวมทั้งเทคโนโลยีที่ทันสมัย เพื่อการพัฒนาคุณภาพการให้บริการต่อสาธารณะ การเพิ่มขีดความสามารถในการลงทุนโครงสร้าง
พื้นฐานของประเทศ